پایان ۹۴ سال بلاتکلیفی؟ پیامدهای لایحه سازمان ملی مهاجرت
14 دی 11:18 · · خواندن 6 دقیقه 
لایحه بسیار مورد انتظار «سازمان ملی مهاجرت» پس از سالها فراز و نشیب در دولتها و مجالس مختلف، سرانجام در مراحل نهایی بررسی و تصویب در مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است. به گفته سید مرتضی محمودی، سخنگوی کمیسیون مشترک بررسی طرح سازمان ملی مهاجرت در برنامه چراغ سرخ شبکه سحر افغانستان مورخ ۶ دی ۱۴۰۴، این قانون جدید قرار است جایگزین قانون ۹۴ ساله مصوب ۱۳۱۰ شود و به دههها آشفتگی و عدم انسجام سیاستی در حوزه اتباع خارجی پایان دهد. هدف بنیادین این لایحه، ترسیم یک خط شفاف میان مهاجرین مجاز و غیرمجاز است؛ از یک سو با ایجاد یک ساختار متمرکز و ارائه چارچوبی نظاممند برای اتباع قانونی، و از سوی دیگر با وضع مجازاتهای سختگیرانه برای حضور غیرقانونی و افرادی که آن را تسهیل میکنند، نظمی نوین در این حوزه برقرار سازد.
بستر تاریخی و روند پر فراز و نشیب قانونگذاری
برای درک اهمیت راهبردی لایحه فعلی، بازخوانی خلاء تاریخی و مسیر پر پیچوخم قانونگذاری آن ضروری است. بیش از نه دهه است که ایران با قانونی مصوب سال ۱۳۱۰ (1931)، با واقعیتهای پیچیده حضور میلیونها تبعه خارجی، بهویژه از کشورهای همسایه مانند افغانستان، مواجه بوده است. این خلاء قانونی، بستری برای سیاستهای جزیرهای، پراکندگی مراجع تصمیمگیری و بلاتکلیفی مزمن هم برای حاکمیت و هم برای مهاجرین فراهم کرده بود.
تحول این لایحه خود گواهی بر بلوغ قانونگذاری و اراده سیاسی رو به رشد برای حل این معضل است. تکامل این طرح از یک پیشنهاد اولیه ۱۱ مادهای و ضعیف در دولت دوازدهم به چارچوب جامع ۵۳ مادهای کنونی، نشاندهنده تغییر قابل توجه اولویتها و درک عمیقتر از پیچیدگی مسئله مهاجرت است. این لایحه در دولت سیزدهم با اصلاحاتی مجدداً به مجلس ارائه و با طرحهای داخلی مجلس ترکیب شد و اکنون همان طرح در دولت چهاردهم و مجلس دوازدهم با اصلاحات نهایی در حال تصویب است که این روند، بیانگر یک فرآیند تکاملی و مستمر است.
با توجه به فوریت موضوع، رسیدگی به این لایحه بر اساس اصل هشتاد و پنج قانون اساسی به یک کمیسیون مشترک ویژه سپرده شد. این سازوکار به گروهی منتخب از کمیسیونها اجازه میدهد تا قانون را بدون نیاز به بحثهای ماده به ماده و طولانی در صحن علنی مجلس نهایی کنند؛ فرآیندی که به تخمین محمودی میتوانست بیش از یک سال به طول انجامد. حضور پنج کمیسیون کلیدی (امور داخلی، امنیت ملی، اجتماعی، قضایی و فرهنگی) در این ترکیب، ماهیت چند وجهی و فرابخشی مسئله مهاجرت را آشکار میسازد. این فرآیند طولانی و پیچیده، در نهایت قانونی را پدید آورده که بر دو ستون اصلی استوار است: تمرکزگرایی در مدیریت و تفکیک قاطع وضعیت اتباع.
شالوده قانون جدید: تمرکزگرایی و تفکیک اتباع
فلسفه اصلی قانون جدید بر بازسازی کامل حاکمیت در حوزه مهاجرت و ایجاد یک سیستم شفاف و دوگانه برای مدیریت اتباع خارجی استوار است. این رویکرد در دو محور اصلی تجلی مییابد که در ادامه تشریح میشود.
الف) پایان آشفتگی: تشکیل سازمان ملی مهاجرت و شورای سیاستگذاری
نخستین و مهمترین هدف قانون، پایان دادن به «آشفتگی» ناشی از پراکندگی مراکز تصمیمگیری است. در حال حاضر، بیش از ۱۵ نوع کارت و مجوز اقامت توسط نهادهای مختلف صادر میشود. ایجاد سازمان ملی مهاجرت به عنوان یک نهاد متمرکز زیرمجموعه وزارت کشور، در پی یکپارچهسازی این چشمانداز فروپاشیده است. با این حال، موتور واقعی این تمرکزگرایی، شورای عالی سیاستگذاری است؛ یک شورای «بسیار قوی و بالادستی» متشکل از مقامات عالیرتبه در «حوزههای امنیتی، اقتصادی، سیاسی و حاکمیتی» کشور. با تفویض تمام اختیارات راهبردی به این نهاد واحد، قانون به دنبال پایان دادن به جنگهای قدرت میانسازمانی و تناقضات سیاستی است که منجر به صدور بیش از ۱۵ نوع مدرک شناسایی برای اتباع خارجی شده است.
ب) مرز شفاف میان «مجاز» و «غیرمجاز»
دومین رکن قانون، ایجاد یک مرز قاطع میان اتباع مجاز و غیرمجاز است. این قانون با رویکردی سختگیرانه، حضور غیرقانونی را هدف قرار میدهد. بر این اساس، شهروندان ایرانی که به افراد غیرمجاز خدماتی نظیر مسکن، سیمکارت، حساب بانکی یا وسیله نقلیه ارائه دهند، با مجازاتهای سنگین روبرو خواهند شد. همانطور که محمودی تصریح میکند، هدف قانونگذار آن است که هزینه اجتماعی و اقتصادی اقامت غیرقانونی را به سطحی بازدارنده برساند و عملاً فعالیت یک فرد فاقد مجوز در جامعه ایران را ناممکن سازد. در مقابل، برای اتباع مجاز یک چارچوب نظاممند و روشن طراحی شده است تا با ساماندهی وضعیت اقامت، اشتغال و دسترسی به خدمات، آنها را از بلاتکلیفی خارج کرده و در ساختاری شفاف و قابل پیشبینی ادغام کند.
پیامدهای سیاستی و اجرایی: از اقامت تا اشتغال
تأثیر واقعی این قانون در نحوه اجرای آن و تغییراتی که در زندگی روزمره میلیونها مهاجر ساکن ایران ایجاد میکند، نهفته است. این تغییرات، ابعاد مختلفی از اقامت و اشتغال تا دسترسی به خدمات را در بر میگیرد.
الف) ساماندهی اقامت: کارتهای هوشمند و دستهبندی جدید
قانون جدید دسته بندی واضحی را برای اتباع ساکن در ایران ارائه کرده و به وضعیت نابسامان مدارک اقامتی پایان میدهد. با تقسیم بندی اقامت ها به گردشگری، تجاری و اقامتی این تلاش برای ساماندهی جنبه عملی تری می یابد. برای مثال برای گردشگران خارجی کارت پیشنهادی مطرح است، که به عنوان یک هویت دیجیتال جامع عمل میکند و با استفاده از هوش مصنوعی برای یکپارچهسازی با پایگاههای داده ملی در حوزههای بانکی، حملونقل و اقتصادی طراحی شده است. برای اتباع مقیم که قصد اقامت دارند یا از دهه ها قبل ساکن ایران بوده اند، کارت جدیدی یکپارچه جایگزین تمام کارتهای فعلی (مانند کارت آمایش) خواهد شد. همچنین، وضعیت اقامت بر اساس مدتزمان حضور و شرایط افراد دستهبندی میشود:
- اقامت کوتاهمدت: یک ساله
- اقامت میانمدت: سه تا پنج ساله
- اقامت بلندمدت: پنج ساله به انضمام تمدید (که دوره های تمدید در قانون پیش بینی شده است)
بر اساس اظهارات محمودی، برای دارندگان کارتهای فعلی یک دوره گذار در نظر گرفته شده و اتباعی که نسلها در ایران زندگی کرده و فاقد سوءسابقه هستند، مورد حمایت قرار خواهند گرفت. نکته مهم آن است که هزینههای پرداختشده برای کارتهای قبلی، در فرآیند صدور کارت جدید لحاظ خواهد شد تا از فشار مالی بر این افراد جلوگیری شود.
ب) اطلس اشتغال: سازوکاری جدید برای بازار کار
یکی از نوآوریهای مهم این قانون، ایجاد «اطلس اشتغال» بر مبنای آمایش سرزمینی است. این سامانه که توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مدیریت میشود، نیازهای بازار کار را در سطح استانهای مختلف کشور شناسایی و ثبت میکند. این سازوکار دومرحلهای، یک پاسخ سیاستی مستقیم به شکایت دیرینه داخلی مبنی بر جایگزینی نیروی کار ایرانی توسط کارگران خارجی است. فرآیند اشتغال به این صورت خواهد بود:
- ابتدا یک فرصت ۲۰ روزه برای شهروندان ایرانی در نظر گرفته میشود تا برای مشاغل ثبتشده درخواست دهند.
- پس از پایان این دوره، اتباع خارجی مجاز میتوانند برای فرصتهای شغلی باقیمانده اقدام کنند.
این مکانیسم با ایجاد یک دوره زمانی حمایتی برای شهروندان، به دنبال پیشگیری از این انتقاد و جلب حمایت عمومی گستردهتر برای یک بازار کار قانونمند است.
پرسشهای پیش رو
لایحه سازمان ملی مهاجرت با وعده ایجاد نظم، شفافیت و مدیریت متمرکز، به میدان مقابله با یکی از مزمنترین چالشهای اجتماعی و سیاسی ایران در دهههای اخیر آمده است. این قانون که طبق گفتههای سخنگوی کمیسیون مشترک، در صورت تصویب برای یک دوره آزمایشی سه تا پنج ساله اجرا خواهد شد، بر روی کاغذ چارچوبی جامع و راهگشا به نظر میرسد.
با این حال، پرسش راهبردی پیش رو، به توانایی اجرایی این طرح بازمیگردد. آیا ماشین دولتی قادر خواهد بود چنین سیستم پیچیدهای را به طور مؤثر پیادهسازی کرده و میلیونها نفر را از یک ساختار غیررسمی به یک نظام کاملاً قانونمند منتقل کند؟ پاسخ به این پرسش در دوره آزمایشی مشخص خواهد کرد که آیا این تلاش تاریخی قانونگذاری، یک نقطه عطف واقعی است یا صرفاً لایهای جدید از بوروکراسی را بر چالشی کهنه خواهد افزود.